LEGGI STATALI
L'evoluzione legislativa della bonifica
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Le principali leggi dello Stato, dal 1865 al 1933
Raggiunta l'unità d'Italia, la prima legge del regno sulle opere pubbliche, del 20 novembre 1865, n. 2248, allegato F, si limita a disciplinare i Consorzi di scolo ed a promettere nuove norme, le quali avrebbero dovuto regolare la proprietà delle paludi.
La materia della bonifica è regolata dal codice civile emanato nello stesso anno 1865.
Secondo l'art.657 del codice suddetto coloro i quali hanno interesse comune nella derivazione e nell'uso dell'acqua o nella bonificazione o nel prosciugamento dei terreni, possono riunirsi in Consorzio per provvedere all'esercizio, alla conservazione e alla difesa dei loro diritti.
Tali Consorzi sono volontari se costituiti con l'assenso di tutti gli interessati, autorizzati o coattivi, se ordinati dall'autorità giudiziaria su domanda della maggioranza degli interessati.
Il loro regolamento è sottoposto all'approvazione dell'autorità giudiziaria, ai sensi dell'art.659, e per la loro gestione si osservano le norme stabilite per la comunione, la società e la divisione, giusto articoli 660 - 661.
La prima legge organica riguardante le bonificazioni porta la data del 25 giugno 1882 n. 869 (legge Baccarini) che, nata dalla preoccupazione di vincere la malaria col prosciugamento delle zone paludose, é informata al principio fondamentale di affidare al Governo la suprema tutela e l'ispezione delle opere di bonificazione dei laghi e stagni, delle paludi e delle terre paludose. L'importanza di questa legge sta nel fatto di aver sottratto il problema della bonifica dal dominio esclusivo del diritto privato per condurlo sul piano degli interessi di carattere pubblico e di ordine sociale.
In particolare, l'art. 5 della legge suddetta prevede che le opere di prima categoria sono eseguite dallo Stato col concorso delle province, dei comuni e dei proprietari e mantenute da questi ultimi e che le opere di seconda categoria sono eseguite e mantenute dai proprietari isolatamente o riuniti in consorzio. Le spese sono sostenute, ai sensi dell'art. 9, per metà dallo Stato, per un ottavo dalla provincia o province interessate, per un ottavo dal comune o comuni interessati e per un quarto dal consorzio dei proprietari dei terreni da bonificarsi e dei fondi contermini, posti fuori del perimetro, ma che dalla bonifica risultino avvantaggiati nei riguardi agricoli od igienici. Ne consegue che per le bonifiche più importanti, quelle di prima categoria, i consorzi sono solo di contribuenza o di manutenzione.
Per le bonifiche di seconda categoria l'art. 14 della stessa legge prevede che i consorzi possono essere volontari od obbligatori. Questi ultimi sono costituiti per iniziativa degli interessati, delle Giunte municipali, delle Deputazioni provinciali e anche dello Stato per mezzo dei prefetti. L'iniziativa deve essere giustificata, ai sensi dell'art. 18, dall'interesse della pubblica igiene o da un ragguardevole miglioramento agrario. I proprietari dei terreni inclusi nel perimetro della bonificazione, come previsto dall'art. 24, che non avessero aderito al Consorzio, potevano, nel termine di due mesi dalla sua costituzione, dichiarare alla prefettura che intendevano cedere i loro fondi al consorzio, e questo era obbligato ad acquistarli corrispondendo l'indennità a termini della legge sulle espropriazioni.
Per quanto riguarda i contributi imposti agli utenti, l'art. 55 della legge suddetta ne prevede la riscossione con le forme e i privilegi in vigore per la riscossione dell'imposta fondiaria, mentre l'art. 15 della successiva legge 6 agosto 1893 dichiara per la prima volta che le obbligazioni assunte dal Consorzio dei proprietari costituiscono un peso dei fondi in esso compresi, statuendo che le contribuzioni dell'anno in corso e dell'antecedente costituiscono un credito privilegiato sopra ogni altro, dopo il tributo fondiario, anche per fatti antecedenti al passaggio di proprietà.
Seguono altre leggi importanti, fra le quali la legge 18 giugno 1899, che ammise la costituzione coattiva dei consorzi di manutenzione di opere di prima categoria, il Testo Unico approvato con R.D. 22 marzo 1900 n. 195, integrato dal regolamento 21 ottobre 1900, n. 409, successivamente sostituito dal regolamento 8 maggio 1904 n 368, considerato tuttora operante relativamente alle norme compatibili con la legge vigente, R.D. 13 febbraio 1933 n. 215.
Con legge 7 luglio 1902 n. 333 è data facoltà ai Consorzi di Bonifica di vincolare le rate delle tasse e dei contributi consorziali in luogo dell'ipoteca, a garanzia dei mutui contratti sia per l'esecuzione delle nuove opere di bonifica sia per il completamento di quelle già esistenti ed è stabilito che le obbligazioni assunte dal Consorzio dei proprietari costituiscono un peso sui fondi in esso compresi.
Particolare interesse riveste, dal punto di vista dell'evoluzione della bonifica, il D.L. 8 agosto 1918 che, all'art. 50, consente ai Consorzi di bonifica di assumere le funzioni di Consorzi d'Irrigazione o di derivazione ed uso delle acque a scopo industriale.
Con R.D. 30 dicembre 1923 n. 3256 é approvato un nuovo testo unico delle bonifiche che, raccogliendo, integrando e coordinando le numerose norme sino allora emanate, amplia con l'art. 59 la facoltà dei Consorzi di bonifica di assumere le funzioni di Consorzi d'irrigazione e di derivazione, aggiungendovi anche quella di provvedere al bonificamento agrario.
Con queste ultime leggi si fa strada il concetto di bonifica integrale, in ampliamento di quello di bonifica idraulica sino allora dominante.
Infatti, la bonifica non é più considerata, come in passato, un insieme d'attività volte al solo prosciugamento delle paludi ai fini igienici, e, in generale, alla sistemazione idraulica del comprensorio.
Essa investe ormai l'intero problema del riassetto idraulico - agrario dei terreni, così assumendo il carattere dell'integralità.
Per quanto riguarda l'aspetto tributario del problema, il citato art. 59 dispone che per provvedere alle opere e funzioni rispettivamente di bonificamento agrario e di consorzi d'irrigazione saranno imposti particolari tributi alle proprietà in ragione del beneficio ricevuto e della somma spesa per conseguirlo, i quali tributi sono oneri reali gravanti sui fondi.
Gli articoli 14 e 64 del suddetto decreto recano che la quota del contributo nelle spese consortili, posta a carico delle proprietà interessate, è provvisoriamente stabilita in ragione di superficie, fin tanto che nello Statuto non sia adottato per il riparto provvisorio altro indice del grado d'interesse. A bonifica, o a parte a sé stante di bonifica compiuta, il contributo a carico delle singole proprietà è stabilito in ragione dell'effettivo beneficio conseguito, provvedendosi al conguaglio dei contributi precedentemente pagati.
In fine, l'art. 65 dello stesso decreto afferma che le contribuzioni consorziali costituiscono un onere gravante sui fondi dei contribuenti compresi nel perimetro del Consorzio e che con le stesse forme e gli stessi privilegi in vigore per la riscossione dell'imposta fondiaria si provvede alla riscossione delle tasse e al rimborso delle spese sopportate dal Consorzio per le volture occorrenti alla regolare tenuta del catasto consorziale.
Con la legge Serpieri, di cui il R.D. 18 maggio 1924, n. 753, convertito in legge 17 aprile 1925, n.473, é affidato allo Stato, oltre al risanamento dei terreni palustri, anche il compito di provvedere alla trasformazione fondiaria dei terreni incolti ed estensivamente coltivati, quando, per l'importanza dei risultati economici e sociali conseguibili, la trasformazione interessi la pubblica utilità.
Relativamente ai contributi di bonifica l'art. 3 del suddetto R.D. n. 753/1924 dispone che il riparto fra i proprietari della spesa a loro carico sarà fatta in ragione del beneficio ricevuto e della somma spesa per conseguirlo, i quali tributi sono oneri reali gravanti sui fondi.
La prima legge in cui compare la parola "integrale" accanto a quella di bonifica, é la legge 24 dicembre 1928 (C.D. legge Mussolini) che riunisce con criterio sistematico le disposizioni relative alle opere d'irrigazione, a quelle di bonifica idraulica, di sistemazione montana, di trasformazione fondiaria di pubblico interesse, ed altre relative agli acquedotti rurali, alle costruzioni di borgate rurali, alla provvista d'acqua potabile, alla costruzione e riattamento di strade rurali. La dizione "integrale" si trova poi nel R.D. 26 giugno 1929, n. 1530 recante disposizioni in materia di bonifica integrale ed in altre successive leggi in materia di bonifica.
L'evoluzione del concetto di bonifica, riscontrabile attraverso le disposizioni legislative delle varie epoche, si conclude con le nuove norme del testo della bonifica integrale, tuttora vigente, emanato con R.D. 13 febbraio 1933 n 215, in virtù della delega conferita dall'art. 13 della legge 24 dicembre 1928 n. 3134. Ai sensi dell'art. 119 del suddetto decreto le nuove norme sostituiscono le norme delle leggi preesistenti in materia di bonifica, abrogandole espressamente.
Le principali leggi dello Stato, dal 1933 ad oggi
Legge 13 febbraio 1933 n. 215
Attualmente la materia della bonifica è disciplinata, come precisato in premessa, dal R.D. 13 febbraio 1933 n. 215.
Secondo il testo suddetto, del quale si riportano gli stralci che più interessano il presente lavoro, alla bonifica si provvede per scopi di pubblico interesse, mediante opere di bonifica e di miglioramento fondiario.
Le opere di bonifica sono quelle che si compiono in base ad un piano generale di lavori e d'attività coordinate, con rilevanti vantaggi igienici, demografici, economici e sociali, in comprensori in cui ricadono laghi, paludi e terre paludose, o costituiti da terreni montani dissestati nei riguardi idrogeologici o forestali, ovvero da terreni estensivamente utilizzati per gravi cause d'ordine fisico o sociale, e suscettibili, rimosse queste, di una radicale trasformazione dell'ordine produttivo.
Le opere di miglioramento fondiario, invece, sono quelle che si compiono a vantaggio di uno o più fondi, indipendentemente da un piano generale di bonifica.(art.1).
I comprensori soggetti a bonifica sono di due categorie. Appartengono alla prima categoria quelli che hanno un'eccezionale importanza, specialmente ai fini della colonizzazione e richiedono, a tal effetto, opere gravemente onerose per i proprietari interessati; appartengono alla seconda categoria tutti gli altri. Nei comprensori suddetti sono di competenza dello Stato, in quanto necessari ai fini generali della bonifica:
- le opere di rimboschimento e ricostruzione dei boschi deteriorati, di correzione dei tronchi montani dei corsi d'acqua, di risanamento delle relative pendici, anche mediante creazione di prati e pascoli alberati; di sistemazione idraulico - agraria delle pendici stesse in quanto tali opere siano volte ai fini pubblici della stabilità del terreno e del buon regime delle acque;
- le opere di bonificazione dei laghi e stagni, delle paludi e delle terre paludose o comunque deficienti di scolo;
- il consolidamento delle dune e la piantagione d'alberi frangivento;
- le opere di provvista d'acqua potabile per le popolazioni rurali;
- le opere di difesa delle acque, di provvista ed utilizzazione agricola di loro;
- le cabine di trasformazione e le linee fisse o mobili di distribuzione dell'energia elettrica per gli usi agricoli dell'intero comprensorio o di una parte di lui;
- le opere stradali, edilizie o d'altra natura che siano d'interesse comune del comprensorio o di una parte di lui;
- la riunione di più appezzamenti, anche se appartenenti a proprietari diversi, in convenienti unità fondiarie.
Sono di competenza dei proprietari tutte le altre opere giudicate necessarie ai fini della bonifica (art.2).
Le opere anzidette, di competenza statale, sono di regola eseguite in concessione dai consorzi di bonifica con onere a totale o parziale carico dello Stato.
Ai Consorzi spetta altresì la manutenzione e l'esercizio delle opere stesse a tutto loro carico.
Con Decreto del Ministero dell'Agricoltura e delle Foreste si provvede alla delimitazione del comprensorio soggetto agli obblighi di bonifica di cui all'art. 2 e del territorio gravato dall'onere di contributo nella spesa delle opere di competenza statale, quando la spesa stessa non sia a totale carico dello Stato (art. 3).
Per ciascun comprensorio deve essere redatto il piano generale di bonifica, il quale contiene il progetto di massima delle opere di competenza statale e le direttive fondamentali della conseguente trasformazione dell'agricoltura, in quanto necessarie a realizzare i fini della bonifica ed a valutarne i presumibili risultati economici e d'altra natura (art. 4).
Nella spesa delle opere di competenza statale che non siano a totale carico dello Stato sono tenuti a contribuire i proprietari degli immobili del comprensorio che traggono beneficio dalla bonifica, compresi lo Stato, le Province, i Comuni ,ed ora anche la Regione, per i beni di loro pertinenza.
Il perimetro di contribuenza ,di cui all'art. 3., é reso pubblico col mezzo della trascrizione (art.10).
La ripartizione della quota di spesa tra i proprietari é fatta, in via definitiva, in ragione dei benefici conseguiti per effetto delle opere di bonifica di competenza statale o di singoli gruppi, a se stanti, di esse e in via provvisoria sulla base di indici approssimativi del beneficio conseguibile.
La ripartizione definitiva e gli eventuali conguagli hanno luogo dopo accertato il compimento dell'ultimo lotto della bonifica. I criteri di ripartizione della spesa sono fissati negli statuti dei Consorzi o con successiva deliberazione da approvarsi dal Ministero dell'Agricoltura e delle Foreste (art.11).
La proposta dei criteri di ripartizione, tanto provvisoria che definitiva, della spesa è pubblicata a norma dell'art. 4 (art.12).
I contributi dei proprietari nella spesa d'esecuzione, manutenzione ed esercizio delle opere pubbliche di bonifica costituiscono oneri reali sui fondi dei contribuenti e sono esigibili con le norme e i privilegi stabiliti per l'imposta fondiaria, prendendo grado immediatamente dopo tale imposta e le relative sovrimposte provinciali e comunali.
Alla riscossione dei contributi si provvede con le norme che regolano l'esazione delle imposte dirette (art.21).
All'esecuzione delle opere di bonifica di competenza privata, i proprietari che non intendano provvedervi direttamente, possono chiedere che provveda il consorzio, il quale è tenuto ad assumerla.
Qualora il proprietario non anticipi i mezzi finanziari occorrenti, il consorzio può provvedervi col credito, ma in nessun caso la somma da mutuare può eccedere il 60% del valore del fondo da migliorare, aumentato del valore dei miglioramenti diminuito dell'importo dei crediti garantiti dalle ipoteche iscritte anteriormente alla stipulazione del mutuo (art.41).
Per l'adempimento dei loro fini istituzionali i Consorzi di Bonifica hanno il potere d'imporre contributi alle proprietà consorziate, ai quali si applicano le disposizioni dell'art. 21 (art.59).
I proventi di cui sono suscettibili le opere pubbliche di bonifica appartengono allo Stato, che può cederli al concessionario per la durata della esecuzione delle opere. Ultimati i singoli lotti a termini dell'art. 16, i proventi stessi passano al consorzio di manutenzione per la parte relativa alle opere che esso è tenuto a mantenere.
Le stesse disposizioni valgono per gli introiti delle pene pecuniarie comminate dalle vigenti leggi in difesa delle opere pubbliche di bonifica, salvo quelle relative alle contravvenzioni in materia forestale, per le quali continuano ad avere effetto le norme in vigore.( art.100).
Legge 18 maggio 1989, n. 183
Le finalità della legge in oggetto sono specificate nel primo comma dell'art. 1, il quale prevede che scopo della legge è quello di "assicurare la difesa del suolo, il risanamento delle acque, la fruizione e la gestione del patrimonio idrico per gli usi di razionale sviluppo economico e sociale, la tutela degli aspetti ambientali ad essi connessi".
Il secondo comma dello stesso articolo prescrive che per il conseguimento delle suddette finalità, la pubblica amministrazione svolge ogni opportuna azione di carattere conoscitivo, di programmazione e pianificazione degli interventi, di loro esecuzione, in conformità alle disposizioni impartite con la legge stessa.
Il quarto comma dell'art.1 prevede che alla realizzazione delle suddette attività concorrono, secondo le rispettive competenze, oltre allo Stato, le regioni a statuto speciale ed ordinario, le province autonome di Trento e di Bolzano, le province, i comuni, le comunità montane, anche i Consorzi di bonifica ed irrigazione e quelli di bacino imbrifero montano.
La portata del concorso al raggiungimento delle suddette finalità da parte degli enti locali ed altri soggetti, fra i quali i Consorzi di bonifica, è descritta in due commi dell'art. 11 che recitano:
- I comuni, le province, i loro consorzi o associazioni, le comunità montane, i consorzi di bonifica, i consorzi di bacino imbrifero montano e gli altri enti pubblici e di diritto pubblico con sede nel bacino idrografico partecipano all'esercizio di funzioni regionali in materia di difesa del suolo nei modi e nelle forme stabilite dalle regioni singolarmente o d'intesa tra loro, nell'ambito delle competenze del sistema delle autonomie locali.
- Gli enti di cui al comma 1 possono avvalersi, sulla base d'apposite convenzioni, dei servizi tecnici nazionali per la difesa del suolo e sono tenuti a collaborare con essi.".
Legge 5 gennaio 1994, n. 36
L'art. 27 della legge 5 gennaio 1994, n. 36 prescrive che: "Chiunque, non associato ai consorzi di bonifica ed irrigazione, utilizza canali consorziali o acque irrigue come recapito di scarichi anche se depurati e compatibili con l'uso irriguo provenienti da insediamenti di qualsiasi natura, deve contribuire alle spese consortili in proporzione al beneficio ottenuto".
In applicazione della norma suddetta, l'art. 3 della legge regionale 19 agosto 1995, n. 25, dispone che i Consorzi di bonifica provvedano a censire gli scarichi nei canali consortili e a rivedere i relativi atti di concessione, nonché ad individuare il relativo contributo da determinarsi secondo quanto previsto dalla norma stessa., prescrivendo che le somme introitate quale contributo annuale per la concessione di scarico devono essere "esclusivamente utilizzate a riduzione delle spese consortili da cui provengono gli scarichi."
Codice Civile

Il codice civile tratta della bonifica integrale al libro III°, titolo II°, sez III^.
L'art. 857 reca che per il conseguimento di fini igienici, demografici, economici o di altri fini sociali e possono essere dichiarati soggetti a bonifica terreni che si trovano in un comprensorio, in cui sono laghi, stagni, paludi e terre paludose, ovvero costituito da terreni montani dissestati nei riguardi idrogeologici e forestali, o da terreni estensivamente coltivati per gravi carenze d'ordine fisico o sociale, i quali sono suscettibili di una radicale trasformazione dell'ordinamento produttivo.
L'art. 858 tratta del comprensorio di bonifica e del piano generale dei lavori, rinviando alla legge speciale per quanto attiene alla loro determinazione e pubblicazione.
Gli articoli 859 e 861 riguardano rispettivamente le opere di competenza dello Stato e le opere che i proprietari sono obbligati ad eseguire in conformità del piano generale di bonifica e delle connesse direttive di trasformazione agraria.
Al riguardo l'art. 865 reca che quando l'inosservanza degli obblighi imposti ai proprietari risulta tale da compromettere l'attuazione del piano di bonifica, può farsi luogo all'espropriazione parziale o totale del fondo appartenente al proprietario inadempiente, osservate le disposizioni della legge speciale.
La dichiarazione d'assoggettamento dei terreni a bonifica costituisce pertanto una grave limitazione al diritto di proprietà.
In effetti, i proprietari degli immobili che si trovano nei terreni inclusi nel comprensorio sono obbligati, come sopra esposto, ad eseguire le opere di competenza privata che siano d'interesse comune a più fondi o d'interesse particolare a taluno di essi. Il diritto di proprietà è perciò soggetto ad un limite di diritto pubblico, limite che è stato ritenuto di carattere positivo perché non consiste nell'obbligo di non fare o tutt'alpiù di sopportare, ma di quello di organizzare ed esercitare la produzione nel proprio fondo, secondo determinate direttive (Jandolo, La legge sulla bonifica integrale, 1954, pag. 155).
Il principio della limitazione del diritto di proprietà per fini di bonifica è stato anche accolto e sanzionato dalla Costituzione, la quale stabilisce all'art. 44 che "al fine di conseguire il razionale sfruttamento del suolo e di stabilire equi rapporti sociali, la legge impone obblighi e vincoli alla proprietà terriera privata, fissa limiti alla sua estensione............promuove ed impone la bonifica delle terre".
Anche il codice civile distingue i Consorzi di Bonifica dai Consorzi di miglioramento fondiario.
L'art. 862 - Consorzi di bonifica - reca che all'esecuzione, alla manutenzione e all'esercizio delle opere di bonifica può provvedersi per mezzo di consorzi tra i proprietari interessati. A tali Consorzi possono essere anche affidati l'esecuzione, la manutenzione e l'esercizio delle altre opere d'interesse comune a più fondi o d'interesse particolare ad uno di loro.
I Consorzi sono costituiti con decreto del Presidente della Repubblica e, in mancanza dell'iniziativa privata, possono essere formati anche d'ufficio. Essi sono persone giuridiche pubbliche e svolgono la loro attività secondo le norme dettate dalla legge speciale.
L'art. 863 - Consorzi di miglioramento fondiario - prevede che nelle forme stabilite per i Consorzi di bonifica possono essere costituiti anche i Consorzi per l'esecuzione, la manutenzione e l'esercizio d'opere di miglioramento fondiario comuni a più fondi e indipendenti da un piano generale di bonifica. Essi sono persone giuridiche private.
Possono tuttavia assumere il carattere di persone giuridiche pubbliche quando, per la loro vasta estensione territoriale o per la particolare importanza delle loro funzioni ai fini dell'incremento della produzione, sono riconosciuti d'interesse nazionale con provvedimento dell'autorità amministrativa.
Per quanto attiene il concorso dei consorziati nella spesa, l'art. 860 reca che i proprietari dei beni situati entro il perimetro del comprensorio sono obbligati a contribuire nella spesa necessaria per l'esecuzione, la manutenzione ed esercizio delle opere in ragione del beneficio che traggono dalla bonifica e l'art. 864 sancisce che i contributi dei proprietari nella spesa d'esecuzione, manutenzione ed esercizio delle opere pubbliche di bonifica e di miglioramento fondiario sono esigibili con le norme e i privilegi stabiliti per l'imposta fondiaria.
In fine, l'art. 2775 - contributi per opere di bonifica e di miglioramento - reca che i crediti per i contributi indicati dall'art. 864 sono privilegiati sugli immobili che traggono beneficio dalle opere di bonifica e di miglioramento fondiario e che la costituzione del privilegio per le opere di miglioramento é subordinata all'osservanza delle leggi speciali.